2024年10月20日，印尼的新一届政府正式投入运作，当选总统普拉博沃·苏比安托（Prabowo Subianto）接替现任总统佐科·维多多（Joko Widodo）成为印尼独立以来第八任总统。在新旧政府换届之际，规模不断扩大的政府债务正成为印尼社会各界普遍担忧的问题。印尼主流媒体《罗盘报》（Kompas）、《时代周刊》（Tempo）接连发表评论文章，分析政府债务相关情况及其未来可能产生的影响。9月20日，印尼政府与众议院举行全体会议，批准了2025年国家财政预算，其中包括政府对未来一年的经济增长计划、收入与支出安排。本文根据多篇媒体报道，基于印尼央行（Bank Indonesia）的官方数据，将当前印尼政府债务的数据表现、各方观点和政府针对债务问题的未来举措进行梳理。

当前印尼政府的债务与预算情况

佐科时期政府债务的不断增长将给新一届政府带来挑战，这一挑战在新政府要求为新项目进行大量投入的背景下愈发令人担忧。普拉博沃政府不得不面对过去积累下的债务局面，通过调配储备资金、拉升赤字规模等方式为新政府施政创造有利环境。

政府债务规模不断扩大

印尼政府债务规模逐年扩大，受新冠疫情影响显著上升。2024年7月9日，印尼主要周刊《时代》发表专栏文章，作者根据印尼财政部发布的《2025年印尼宏观经济框架与财政政策基础》（Kerangka Ekonomi Makro dan Pokok-Pokok Kebijakan Fiskal 2025）文件，梳理归纳了政府债务的变化情况。印尼的债务随着时间推移持续增加，在前总统佐科的第一个任期内（2014—2019年），国家债务适度增加至 4779万亿印尼盾（约合人民币2.38万亿元）；然而，由于新冠疫情对经济的影响，2020 年国家债务增至 6074 万亿印尼盾（约合人民币3.03万亿元），到2024年这一数字攀升至8444万亿印尼盾（约合人民币4.22万亿元）。

   图1 2014-2024年印尼政府债务规模

佐科政府的债务规模将给新一届政府带来挑战。2024年7月30日，印尼《罗盘报》发表专栏评论认为，即将于10月交权的佐科政府，给普拉博沃政府执政的首年留下了具有非常大挑战性的“政治遗产”。根据财政部的数据，2025年到期的中央政府债务将达到800.3万亿印尼盾（约合人民币3600亿元）。其中包括价值705.5万亿印尼盾（约合人民币3184亿元）的政府证券(SN)债务以及价值94.83万亿印尼盾（约合人民币422.5亿元）的贷款（双边、多边和商业等形式）债务，普拉博沃政府还必须支付越来越多的债务利息。尽管政府仍在计算最终的数字，但印尼国会预算局 (Banggar DPR) 估计，2025 年的国家预算必须涵盖的债务利息支付总额将达到561万亿印尼盾（约合人民币2500亿元），高于2024年的497.3万亿印尼盾（约合人民币2244亿元）。

从债务比例来看，印尼债务规模仍在安全范围内。增加债务是为了扩大政府的财政空间，从而增加对重要支出项目的资金配置。例如，印尼在新冠疫情期间需要1000万亿印尼盾的额外支出。其财政部表示，印尼的债务比率仍可归类为安全。根据印尼2003年第1号《国家财政法》，政府债务的比率不超过其国内生产总值（GDP）的60%即为安全范围。目前，印尼的国家债务虽在上升，但仍远低于许多其他国家，例如美国和日本。

图2 亚欧部分国家政府债务占GDP的比重

    当前印尼政府借债首先主要用于健康与医疗服务（占债务支出的21.1%），其次是政府的行政开支（占债务支出的18.3%）。由于普拉博沃总统计划扩张新一届政府的人员规模，增加政府部门的数量，政府行政开支的比重可能会进一步上升，债务总量也可能不断扩大。

图3 构成政府债务支出的主要内容

（二）2025年印尼国家预算法案

根据2024年9月20日通过的国家收支预算法案（Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara,APBN），印尼政府官方发布了相关解释性报道，对法案内容进一步做出分析。相关媒体报道认为，2025年印尼的预算法案仍然保持相对乐观的态度，在经济目标与债务规模方面相对积极。预算法案的主要内容包括：

对部分事项将优先给予财政支持，这被称为普拉博沃-吉布兰（副总统）政府的“速胜计划”（Quick Win）。该计划包括：（1）“免费营养餐”（Makan Bergizi Gratis）项目，该项目将提供71万亿印尼盾（约合人民币328亿元），为514个区市的1542万中小学生提供营养食品和免费牛奶，并为5岁以下儿童和孕妇、哺乳期母亲提供营养援助，以增加儿童的身体营养质量。（2）免费进行健康检查，包括血压、血糖、X光和重大疾病筛查，以降低结核病数量。（3）建设完整的优质医院，提高地方医院的基础设施和医疗设备质量。（4）为 2.2 万所学校的设施进行修缮，包括教室、家具和卫生间。（5）耗资4万亿印尼盾（约合人民币20亿元）建设综合性优质学校，在努山塔拉（新首都）、东努沙登加拉、北苏拉威西和北马鲁古建设4所高级中学（高中），并修复约9万间教室。（6）建设国家粮仓，增加15万公顷稻田及配套基础设施。（7）逐步提高国家公务员的工资，特别是教师、医务人员、军队人员和警察的工资。

印尼国会预算局主席赛义德（MH. Said Abdullah）在“分秒”新闻发表专栏文章表示，将提高人力资源质量作为政府的优先计划值得赞赏，同时将以加速经济增长为目标，通过实施短期财政政策战略的形式，满足新一届政府的预算需求。

新政策目标进一步拉升政府债务和财政赤字规模。对于印尼2025年的经济目标，新预算法案提出：经济预计增长5.2%，通货膨胀率预计降至2.5%，贫困率降低至7%～8%；国家总收入计划达到3005.1万亿印尼盾，国家支出计划为3621.3万亿印尼盾。政府致力于谨慎管理债务，确保每一项投资和支出都达到高效和富有成效。

对照国家发展规划局（Bappenas）制定的2025年政府工作计划文件，将债务占GDP比率的最高目标设定为40.14%，较2024年的水平有所上升，接近疫情期间的峰值。政府支出目标也从14.56%提高到16.15%—17.80%。财政赤字目标从2024年的2.29%扩大到2.45%～2.8%，这一目标接近《国家财政法》规定的3%的安全限额。

印尼社会担忧政府债务过高问题

印尼不断扩大的债务规模及2025年的财政赤字与短期财政计划，引发了社会各界的广泛担忧，其主要针对政府收入与债务规模差距增大、债务规模膨胀存在风险等方面。

国家收入与债务支出差距扩大

《罗盘报》专栏评论指出，表面上看政府的债务状况仍被认为是安全的。如前所述，如果使用政府债务占GDP比率的指标，根据印尼《国家财政法》的相关规定，该指标不得超过60%。而印尼目前的债务比率仅为39.13%，距离指标上限仍有一定距离。

然而，仅依靠债务占GDP的比率不足以判断政府债务状况是否安全。印尼经济智库经济与法律研究中心 (CELIOS）研究员纳义鲁·胡达（Nailul Huda）认为，问题在于其他指标已经亮起黄灯，处于危险状态。比如，印尼的偿债比率（Debt Service Ratios，DSR），即其偿债付款与出口收入的比率已经达到了17%，而该指数的安全限额为20%。他指出：“当前这一指标已经接近安全极限，这对我们的经济来说相当危险，因为我们的债务偿还负担和债务利息已经非常高了。”印尼经济改革中心（CORE）研究员艾哈迈德·阿克巴尔（Ahmad Akbar）表示，如果参考债务与收入比率的指标，截至2024年5月，印尼政府债务与国家收入的比率已达到300%，他指出：“这已不再安全，因为它已经超过了国际货币基金组织设定的150%的上限。”尤其需要指出的是，虽然政府债务占GDP的比率仍然在安全范围内，但政府不是用GDP来偿还债务，而是用收入或融资来偿还债务。这意味着无论印尼的GDP有多大，如果GDP值不能转化为国家收入，则并不能提高其偿债能力。胡达认为，政府需要警惕持续增加的债务状况，“随着债务水平持续增加，为发展项目进行融资将变得愈加困难”。上述分析显示，印尼国家收入与债务规模之间的差距日益增大，使得不断扩大的债务规模成为国家发展的隐患。

政府债务存在过度膨胀风险

印尼政府还面临债务过度膨胀的风险。政府赤字的进一步扩大可能产生多米诺骨牌效应，包括债务占GDP比率的不断上升以及债务评级恶化，最终使印尼难以获得国际融资、吸引更多国际资金。从总统佐科执政至今，印尼的国家债务从2609万亿印尼盾（约合人民币1.2万亿元）增长至8502.69万亿印尼盾（约合人民币4万亿元），10年期间增长了约3.3倍，这一数字预计在新总统普拉博沃执政期间进一步增加。

在全球经济疲软和地缘政治紧张局势加剧的情况下，印尼政府需要提供更高的政府债务收益率，以吸引投资者的兴趣，而这一举措可能会增加政府承担的债务成本。自2023年10月起维持6%的利率不变后，印尼央行于2024年4月将基准利率提高至6.25%，这使得偿还债务的规模增加；2026年，政府应偿还的到期债务将进一步膨胀至803.19万亿印尼盾。

面对上述风险，经济专家学者呼吁政府将重点放在扩大财政收入上。印尼大学经济与社会研究所（LPEI）研究员德乌古·里夫基（Teuku Riefky）认为，向新政府过渡通常会增加政府支出，从而增加财政负担，这需要成为现任政府和继任政府的工作重点。他表示，通过增加国家收入，政府的政策可以在债务规模扩大的情况下得以持续，而不会导致债务膨胀和赤字扩大。

政府应对债务问题的态度与举措

《罗盘报》记者基于对国会预算局副主席祖尊（Cucun Ahmad Syamsurija）的采访发表专栏文章，指出政府当前应对债务问题的做法是：将严格管控新的政策计划写入政府预算；同时充分利用超额预算资金，为国家财政提供更多调整空间。

不再会有新计划在年中被写进预算

为了填补2024年国家预算不断扩大的赤字，印尼政府将动用最初计划的超额预算余额（SAL）。超额预算余额就像储蓄或国家储备基金，来自每年未使用的预算余额的积累。截至2023年底，印尼的超额预算余额总计为459.5万亿印尼盾（约合人民币2071亿元）。最初，在2024年的国家预算中，政府计划仅使用51.7万亿印尼盾（约合人民币233亿元）的超额预算余额。但由于2024年预算赤字将大幅扩大，政府正在增加当年将使用的超额预算余额，估计为151.7万亿印尼盾（约合人民币684亿元）。这意味着该资金口袋里剩余的国家储备资金减少到了307.8万亿印尼盾（约合人民币1389亿元）。

国会预算局副主席祖尊·艾哈迈德·沙姆苏里贾（Cucun Ahmad Syamsurijal）表示，普拉博沃政府在执政的第一年将面临困难局面。全球经济形势不佳，给国内经济和金融状况带来了压力。除了2025年到期的巨额债务和国家预算中超额预算的余额储蓄不断减少的“遗产”外，由于世界经济状况低迷，国家收入也在放缓。祖尊在雅加达的议会大厦接受采访时表示：“国家财政的状况充满了各种限制。我们已经在2024年国家预算展望中看到，当年剩下的时间，我们没办法完成既定的预算目标。这对新政府来说是一个负担。”

祖尊表示，在此情况下进行的妥协是：普拉博沃政府提供“免费营养餐”等政策承诺仍将获得资金投入；一些源自佐科政府的计划，例如新首都努山塔拉（IKN）的开发，将极端贫困率减至0%等项目也将在预算之内，但预算的分配将极具选择性。他强调，2025年财政预算的调整空间越来越狭窄，“因此，不再可能有新的计划在年中突然出现，导致与最初设想的偏差太大。这种事情对于我们的财务状况来说是不可接受的”。

利用缓冲资金（储备金）获得更多调整空间

针对狭窄的调整空间，财政部融资和风险管理司长苏民托（Suminto）表示，原则上政府将始终通过超额预算余额来储备现金，以应对下一财年的不确定性。即使本年度使用资金的情况有所增加，我们仍然有剩余的“积蓄”可供调配。

政府财政部门也在继续努力，以便在年底前储备下预算余额（SILPA），同时增加下一财年的超额预算余额资金。苏民托说：“我们在2025年之前还有时间。我们当然会准备一个缓冲资金，但这个资金级别有多高或者总数有多少？现在确实还不好说。但可以肯定的是，缓冲资金肯定会准备好，因为国家预算总是需要进行动态调整。”他举例说，政府决定使用100万亿印尼盾的超额预算余额资金来填补本年度不断扩大的赤字，这是保持财政管理纪律的一种方式，因为通过使用储蓄资金，政府不需要通过发行国债来增加新的债务负担。他解释道：“这就是为什么即使今年国家预算的赤字率从占GDP的2.29%扩大到2.7%，我们仍然可以通过发行新的国债来减少其他债务融资。这也是我们谨慎管理国家预算的方式之一。”

（作者：尹楷珺，北京大学区域与国别研究院博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标注作者信息及文章出处。）

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