东南亚国家环境治理情况报告之印度尼西亚篇

全联环境商会

一、国家概况

印度尼西亚共和国（简称：印尼）是东南亚最大的国家，位于亚洲东南部，面积达187.75万平方公里，由约1.8万个岛屿组成，是世界上最大的群岛国家。印尼横跨赤道，地理位置优越，连接太平洋和印度洋，是国际海运的重要通道之一。印尼的地理多样性使其拥有丰富的自然资源和多样的生态系统，包括热带雨林、珊瑚礁、火山和广阔的海岸线。

印尼人口约为2.74亿（2020年数据），是世界第四人口大国。印尼是一个多民族、多语言、多宗教的国家，拥有超过300个民族和700多种语言，最大的民族是爪哇族，占总人口的40%以上。官方语言是印度尼西亚语，宗教信仰多样，以伊斯兰教为主，约87%的居民为穆斯林。印尼的首都雅加达位于爪哇岛，是全国的政治、经济和文化中心。

在环境保护方面，印尼拥有丰富的自然资源和生物多样性，但也面临严重的环境问题。非法砍伐森林、土地开发和工业污染等问题亟需解决。印尼政府近年来采取了一系列措施，包括制定环境保护政策、加强执法力度和推进可持续发展计划，努力保护自然资源和改善环境质量。

综上所述，印尼是一个拥有巨大潜力和丰富资源的国家，随着环境治理和经济发展的推进，印尼将在实现可持续发展方面发挥重要作用。

二、环境状况

印尼是世界上最大的群岛国家（1.8万个岛屿），全境多属热带雨林气候，降水较多，水、森林、生物和矿产资源丰富，但空气污染（交通和烧荒等所致）较重，垃圾处理方式较为粗放。

（一） 水环境

印尼水资源总量世界排名第五位，年人均水资源可达1.4万m³，但各地区水资源有着较大差别。由于欠缺水资源管理，印尼全国约2/3主要江河流域面临严重的水短缺和集水问题。未净化水的数量和质量已经成为印尼制约灌溉和供水运营的主要问题之一。由于河流和饮用水源受到污水、工业废水和灌溉废水的污染，印尼主要城市的生饮用水供应不适于饮用。此外，由于地下水过度开采，沿海水域出现了盐碱入侵。最近该国遇到了严重的缺水问题（(Wardhanietal.2018,2022)）。

当前的挑战不仅与水资源供应有关（雅加达仅供应60%的清洁水），还与水质有关，因为由于人为污染，水源不符合立法标准（Kurniawanetal.2023a）。此外，由于政府仅提供80%的原水供应（Kurniawanetal.2023b），因此用水需求远高于实际供应量，这增加了所有部门的用水需求并给现有水资源带来压力。过去几年，印度尼西亚快速的城市化、工业化和人口增长给水资源的可用性和质量带来了不利影响（Alietal.2018）。

为满足人口增长和经济增长的需求，印度尼西亚对淡水的需求不断增加。气候变化进一步给水资源带来压力，使水资源供应有限且对印度尼西亚至关重要，可靠的清洁水供应也面临挑战（Furlong&Kooy，2017年）。尽管人们共同努力应对气候变化对水资源的影响，但人们仍然难以获得满足日常需求的水质，超过1亿印度尼西亚人无法每天可靠地获得清洁水（Ariyantietal.2020），这凸显了升级基础设施和确保供水的必要性。即使在有水的地方，水务服务也存在管理不善、资金不足、投资少、服务质量低和难以获得的特点，对公共卫生、粮食安全和其他生态系统服务构成严重风险。因此，有必要评估水质不足的地区，并将水安全需求纳入国家发展计划，以避免不平等现象阻碍经济增长（Kurniawanetal.2011）。

（二） 大气环境

印尼许多大城市空气污染及空气质量恶化问题严重，给国内包括人民生活便利、人民健康、旅游业、地区经济等各方面造成了巨大损害。印尼大气中，超过80%污染物来自交通工具，其他来自于其他工业、森林火灾及普通家庭活动。为改善空气质量，印尼政府于1996年宣布“蓝天计划”，但未得到执行，后将该计划完成期限定于2005年年底，引进低硫柴油和替代燃料计划被推迟。

此外，为了开垦土地，印尼农民每年都会在进入旱季的6月砍倒树木，8月开始放火烧荒，10月份雨季到来的时候大火自然熄灭。这种烧荒习惯每年都会造成严重的空气污染。印尼政府在1999年明文规定禁止烧荒，但法律并没有得到有效实施。2002年，印尼签署了《东盟跨境烟霾污染协议》，协同解决跨境烟雾问题。

印度尼西亚在全球环境绩效指数(EPI)中的表现低于平均水平但略有改善，2016年在180个国家中总体排名107。在亚太地区，印度尼西亚的表现也低于平均水平，落后于泰国但略高于中国。EPI由世界经济论坛于2001年设立，作为衡量各国在执行联合国可持续发展目标方面表现的全球标准。印度尼西亚表现最差（即排名最高）的环境领域是水资源管理（128）、渔业对环境的影响（127）和森林管理（109），紧随其后的是卫生设施。预计废水处理计划将在未来略有改善。印度尼西亚在气候和能源（41）方面表现最佳（即排名最低），这主要是因为其电力供应充足，而发电产生的二氧化碳排放量则较少。环境问题对健康的影响（78）以及生物多样性和栖息地（83）的排名也高于平均水平。

（三） 废物

由于人口快速增长，印尼垃圾总量增长迅速，垃圾处理问题严重。印尼最主要的垃圾处理方式是非法的简单堆砌，造成了地下水污染，病虫害传播加速，大气污染等问题。此外，印度尼西亚是世界上塑料泄漏量第二大的国家。该群岛每年产生近800万吨塑料垃圾。只有10%被回收利用。该国幅员辽阔、地处偏远，这意味着垃圾管理分散且难以实现。该国的河流被称为世界上最脏的河流之一，但这个南亚国家已呼吁建立公私合作伙伴关系，以摆脱垃圾问题并洗刷其声誉。

（四） 其他

   森林

印尼森林资源丰富，全国森林总面积1.12亿公顷，森林覆盖率为62.6%，在世界上仅次于亚马逊地区。但由于非法砍伐，农业征用，森林火灾，采矿等原因，森林的破坏日益严重，热带雨林削减速度很快，并造成了洪灾、生物多样性锐减、土地荒漠化等不良后果。因此，热带雨林保护成为印尼森林管理重点。由于热带森林砍伐对全球变暖和大气变化有重大影响，印尼的热带森林在应对全球气候变化方面发挥着重要作用。2000年至2020年期间，印尼森林和泥炭地的平均温室气体排放量为每年499公吨二氧化碳当量，其中约40%的排放来自泥炭地火灾。泥炭地的排放量约占农业、林业和其他土地利用(AFOLU)部门总排放量的50%，主要来自泥炭地火灾和干泥炭地分解。2011年至2019年期间，印尼泥炭地面积减少了约150万公顷，从1495万公顷减少到1343万公顷。

生物多样性

印尼生物资源丰富，拥有包括冰川、多种雨林、深湖、浅沼、珊瑚礁、海草丛在内的47种生态系统。据不完全统计，印尼约有4万多种植物和20多万种动物群，拥有许多世界濒临灭绝的动植物。截至1994—1995年度，印尼已建立186个原始保护区，77个野生动物区，12个海洋公园。

三、环境管理

在印尼，负责环境和自然资源环境管理的主管机构一共有四个。其中，印尼环境部负责组织制定国家环境资源政策，组织协调执行环境资源管理实施方案。其主要职能包括健全环保基本制度、处理重大环保问题、统筹协调区域内的生态环境保护工作以及基本的环保宣传与协调等。海洋事务和渔业部门主要负责国家海洋渔业科研及安全监测，建立和研究完善关于海洋资源管理的有关规章制度，承担促进海洋资源倾废、开发和再利用的有关责任。森林部主要负责管理商业林和森林经营特许权证的颁发，农业生产经营活动日常管理工作。水资源监督管理相关部门是印尼省级区域政府基础给水设施及工程住房部的一个部门下设职能机构，承担了城乡发展及脱贫等多重任务。

四、环境政策

印尼政府1982年颁布的“印度尼西亚国家五年计划”为环境和自然资源环境管理提出了遵循的主要原则，此外，印尼政府各部门也专门针对水、气、森林等环境管理制定了政策措施。

（一）可持续发展

为保护脆弱的生态环境，印度尼西亚政府编制了《支持印度尼西亚可持续发展的绿色规划与财政战略2015—2020》。这项绿色规划战略旨在通过确定一套更可持续的政策，并提出如何根据中期财政支出框架和预算制度实施这些政策，确保到2033年之前，印度尼西亚可以成为高收入国家，并尽力减少气候变化的影响和自然资源退化造成的威胁。

绿色规划与财政战略以绿色经济方式为核心，主要侧重于减缓和适应气候变化以及环境和经济的长期发展。该战略由财政部气候变化金融和多边政策中心（PKPPIM）进行总协调，并得到环境及林业部等部门间团队和高级咨询小组的支持。为了支持其愿景和目标，绿色规划和预算战略的实施以下列五项原则为指导：（1）区域一体化。（2）赋予自然资源价值。（3）食品、水和能源安全。（4）人口红利机会。（5）良好治理。绿色经济发展采取的政策可以同时促进在私营企业和民间社会中发挥作用。

这些政策包括激励措施、融资政策和法规，这些政策的实施成功与否特别依赖于良好治理。遵循上述愿景、目标和原则，绿色规划和预算战略确定了六大政策领域和21个优先项目，以实现最大的绿色经济效益。通过与所涉主要部门协商，选择优先事项，评估其对绿色经济五个方面（即环境、减缓气候变化、适应气候变化、长期经济增长和社会公平）的贡献。

21个重点优先事项分为六大类政策领域，如下：（1）林业、泥炭地和海洋资源：森林保护，泥炭地恢复，珊瑚礁和海洋资源保护；自然/生物多样性保护信托基金。（2）农业：气候适应性作物，油棕种植改革和灌溉修复。（3）能源与工业：能源效率，新能源和可再生能源，工业资源效率，能源和燃料定价，大规模能源项目，可持续采矿和企业社会责任。（4）运输、城市和区域发展：公共交通，废物管理，气候防护基础设施，区域发展，城市和空间规划。（5）教育与健康：绿色教育，气候变化敏感的有关卫生服务。（6）其他优先支持领域：自然灾害保险、减灾管理、部际协调和治理能力建设。

绿色规划和预算战略提出要更多地关注使用绿色GDP，其中考虑到自然资源退化和气候变化的影响。财政部将在制定“中期支出框架”时考虑到气候变化对经济增长的影响。这有助于在每年和中期内，在规划和预算编制过程中，优先考虑可持续自然资源的使用。

（二）水资源

水资源需求集中在资源相对有限的地区，许多具有经济重要性的河流和地下水流域都面临水资源压力，尤其是在旱季。根据世界银行的数据，该国一半的国内生产总值来自在旱季遭受“高”和“严重”压力的河流流域，预计这一数字还会增加。如果不采取行动，到2045年，预计三分之二（67%）的国内生产总值将来自高压力或严重压力的流域。此外，到2045年，预计缺水每年将导致国内生产总值下降高达2.5%。地下水过度抽取（主要用于家庭、商业和工业供水）如果不加以解决，预计到2045年将导致GDP减少1.42%。过度抽取地下水会导致含水层枯竭、地面沉降和海水入侵，并增加了沉降土地遭受洪水侵袭的可能性，尤其是在印度尼西亚的各个城市中心。例如，雅加达是世界上下沉最快的城市之一，平均每年下沉1至15厘米。雅加达有一半地区目前位于海平面以下，但部分地区受到一道大型海堤的保护，然而，海平面上升和持续下沉可能会破坏海堤并引发洪水。爪哇的其他几个城市也出现了地面沉降，包括万隆、三宝垄、北加浪岸以及东北部（布拉纳坎）和苏门答腊的棉兰。印度尼西亚大多数人口都面临水污染。不幸的是，印度尼西亚水污染造成的危害程度尚不清楚，因为多达四分之三的人口生活在水质未受监测的地区。然而，根据世界银行的一份报告，在经过水质检测的地区，大约85%的人口面临水源中的粪大肠菌群污染。此外，印度尼西亚一半以上的河流受到严重污染，该国两条主要河流系统是世界上污染最严重的河流系统之一。水污染会对健康产生重大影响，包括腹泻等急性疾病和癌症和其他退行性疾病等慢性疾病、器官损伤、胚胎缺陷和发育迟缓。印度尼西亚严重的儿童发育迟缓问题（35%的5岁以下儿童）部分与水污染和卫生条件差有关。

为了有效应对印尼水资源供应短缺的严峻现状，印尼水资源管理部门进行了一系列制度改革，包括改善水资源综合开发和管理的国家法律制度体系框架、管理江河上游流域的社会组织和经济金融制度框架、地区性的水质安全管理制度和法律实施以及执行国家对水灌溉资源管理相关政策、制度及法律规定。印尼的许多地方城市的给水和排水系统由于年久失修，遇大雨经常积水和发生湿地淹水。尤其一些像雅加达等的湿地，随着城市化建设进程的不断推进，湖泊面积缩小，湿地逐渐变成一个住宅区，大大弱化了城市湿地蓄水池的重要作用。为此，印尼政府积极探索调整完善城市给排水管理机制，采取了一系列整治措施包括：积极发起全民湿地绿化运动，开展植树运动并倡导居民提升环保意识和卫生意识。进入雨季后，由气象部门对近三个月的全国城市降雨天气情况及时进行预报，提前发布城市天气气象预警，并通过多种传播方式及时准确通知广大城市民众。继续加固修复现有的城市堤坝排水处理系统，使其能够抵御大浪的冲击。

（三）大气污染防控

上世纪70—90年代，在奥地利政府专项资金支持下，印尼政府在十个试点监测城市相继设立了十个大气主要污染物气象监测点，初步推动建立并发起了城市大气污染监测信息网络，主要用于测量二氧化硫、可吸附颗粒物、一氧化碳、臭氧以及二氧化氮等大气污染物的浓度。同时，也可以测量一些具有相关值的气象监测值，如大气风向、风速、气温、空气相对湿度等。

此外，为了缓解印尼日益恶化的大气环境，印尼政府采取了一系列大气污染防治措施。上世纪九十年代，印尼政府明文规定禁止人工放火烧荒。到2006年，印尼又规定在通过人工降雨扑灭山火的同时，严惩烧荒肇事者。同时，印尼政府收回了一些涉嫌雇人烧荒的林业有限公司的生产经营管理许可证。另一方面，印尼政府也制定了一系列长短期相结合的管理措施被用来防止农民烧荒。

（四）森林资源

印尼政府从20世纪70年代就实施森林保护政策和限制性措施，指定将部分林区划为保护林区，作为国家公园和野生动物栖息地，禁止作为商业应用，以保持森林原有的自然状态。为了保持森林的持续性，政府对生产林采取了很多限制性的措施，如实行许可证制度、颁布禁止原木出口的法令；为了防止乱砍滥伐，对每年可以砍伐的树木的规格和数量严格限制并要求砍伐后马上补种；强制规定对采伐后的林地应及时进行森林再造，实施绿化工程等。

印尼建立的森林生态标志优化管理决策工作组具体有三个主要目标：一是建立一套安全可靠和持续性的森林资源生态标志优化管理决策标准；为开展原木森林证书注册管理工作提供一种合理决策的实施方法；三是提出实施森林生态标志优化管理的机构体系。

目前，该管理工作组已基本建立了一套比较完善的森林许可证注册管理体系，体系内容包括:（1）农业林产品经营许可证管理系统；（2）森林管理效果评估的合理框架；（3）分析森林优化管理过程的具体决策实施步骤；（4）制定森林可持续资源管理决策准则；（5）其他与森林有关的组织管理机构。

（五）生物多样性

印尼是亚洲少数几个开展本国生物多样性研究并实施行动计划的国家之一。其不仅拥有保护生物多样性的国家战略，还建立了国家生物多样性管理委员会来协调各部门、组织之间工作。国家发展规划委员会和国家发展规划部联合制定了印尼生物多样性管理行动计划。根据联合国《生物多样性公约》的要求，印尼建立了多个国际生物保护区和国家公园，并且顺利完成了多种稀有濒危物种的繁衍工作。印尼也在亚行等机构的资金支持下，开展一些国家公园保护的示范工程。保护湿地和森林资源是保护生物多样性的重要渠道。印尼已成功地完成了某些省级、地级湿地的整体规划工作。印尼于1987年首次公布国家湿地目录，成为第一个公布湿地名录的亚洲国家。经过多年地完善和发展，印尼现在已拥有了完善的湿地信息系统，其国内现有湿地信息可供国家森林及自然资源保护委员会和国际湿地管理组织通过综合湿地知识图书馆进行查询。此外，印尼还拥有较完善的湿地信息计算机数据库。保护生物多样性最直接的方法就是保护陆地、海洋生态系统。印尼建立了一个保护区体系，其中包括许多自然保护区（陆地、海洋、湿地自然保护区），另外还建有保护林区。

五、环境法律

（一）总体情况

印度尼西亚的法律发展深受欧洲大陆法系的影响，呈多元化。法律渊源主要包括习惯法、伊斯兰教法和荷兰殖民时期的法律和法令以及独立以后印尼制定的法律法规。习惯法是在历史中逐步形成的，一些习惯原则被立法吸收到现代法律制度中。印尼在历史上受荷兰的殖民统治达三百年之久，其法律制度尤其是现代商事领域法律深受荷兰法的影响。从上个世纪八十年代开始，印尼已开始环境与自然资源管理法律体制及框架的构建。印尼致力于对环境法、环境条例、环境政策进行完善及更新，并在一定程度上参考了国外先进的环保法及监管标准。印尼政府也通过政府监管及群众参与等多种方式促进各界对环境法律法规的了解和支持，提高环境保护的效果。然而，尽管印尼的环境法律体系建设较早，其环境法律执行能力较弱，从国家到省区到地方各个层面的环境机构都面临环境执法中缺乏执法细节依据的问题，现行的印尼环境法律体系急需更新。

（二）主要法律法规

1、环境保护与管理法案

2009年，印度尼西亚对环境领域基本法进行了更新，发布了《环境保护与管理法案（2009年第32号）》。该法共含11章，内容涵盖了印尼国家环境保护基本原则、基本任务、环境管理目标、环境权利及环境义务、社区的环境保护责任以及政府环境环境管理功能。这部法规成为了印度尼西亚环境保护工作的指导性法规，对环境规划管理、污染防控管理措施、环境保护的监督和执行等一系列问题进行了细化规定。该法第8条关于环境政策和管理方面的内容中也对自然资源的管理进行了规定。第37条规定了社区的环保行动法律依据以及公众对政府非环保行为发起诉讼的法律支持。除此之外，印度尼西亚配套发布了一系列政府法规与环保条例。

  空气污染治理

为维护环境功能而进行污染（包括空气污染）和/或环境损害控制。印度尼西亚政府已制定排放质量标准法规。排放质量标准是指允许排放到大气中的污染物的限度或水平。公司只有在满足排放质量标准并获得政府批准的情况下，才可以向环境大气中排放废物（包括空气污染物/排放物）。企业若向大气排放污染物，应当在环境文件中予以规定，并确保排放质量符合标准的技术批准。环境和林业部长2021年第5号关于环境污染控制部门技术批准和运行可行性证书颁发程序的条例要求企业参与者还必须拥有配备运行证书的排放控制装置。如果他们因疏忽而导致排放质量标准超标，这些商业行为者可能会受到行政处罚和/或刑事处罚。尽管申请仍然具有挑战性，但政府机构最近发布了更多法规和指南来实施印度尼西亚的清洁空气工作。

  加快发展可再生能源

印尼出台法规加速可再生能源发展，并提供激励措施鼓励私营实体开发可再生能源而不是不可再生能源。2007年第30号能源法要求中央和地方政府利用新能源和可再生能源供应更多电力。使用新可再生能源的发电厂可从中央和/或地方政府获得设施和/或奖励。政府和印尼国家电力公司(PLN)制定了截至2023年的中期商业计划，其中包括可再生能源发电厂20,923兆瓦的预测和发展计划，相当于2030年至2033年期间印尼运营的发电厂总数的51.6%。同时，国家能源政策设定了目标，即到2025年，新能源和可再生能源的份额将至少达到23%，到2050年将达到31%。为实现这一目标，2022年第112号关于加速发展可再生能源用于电力供应的总统条例设定了加速发展可再生能源的目标，如下所示。政府正在制定路线图，加速终止燃煤电厂运营期。禁止开发新的燃煤电厂。政府在财政和非财政激励方面提供的支持，包括所得税减免/假期、进口税和关税豁免、降低土地和建筑税、支持地热开发以及支持融资和担保设施。

  温室气体排放

印尼已通过2016年第16号关于批准《联合国气候变化框架公约巴黎协定》的法律批准了《联合国气候变化框架公约巴黎协定》，该法律要求印尼实现国家自主贡献（NDC）。2021年第98号总统条例关于实施碳经济价值以实现国家自主贡献目标和控制与国家发展有关的温室气体排放规定，印度尼西亚的NDC目标涵盖：制定政策、措施并实施活动，履行政府承诺，即到2030年将温室气体排放量与温室气体排放基线相比减少29%至41%；由各种气候变化风险或气候复原力组织建立国家、地区和公众复原力。碳交易是实现NDC目标的努力的一部分，特别是通过颁布2022年环境和林业部长第21号《碳经济价值应用程序》条例，其中碳交易可以在国内碳交易和/或国际碳交易中进行。碳交易可通过（i）排放交易或（ii）温室气体排放抵消进行。排放交易和温室气体排放抵消均可通过碳交换和/或直接交易进行。2023年9月26日，印尼正式启动由PTBursaEfekIndonesia管理的印尼碳交易交易所（IDXCarbon）。印尼碳交易交易所启动当天，通过27笔交易共交易了459,953吨碳。

2、环境影响评价

虽然大气环境影响预估评价工作是印尼环境部的一项重要管理工作，但迄今为止，印尼还没有专门的环评法律出台，环境影响评价（以下简称环评）相关规定主要由其国内法律22/1999以及其他国家相关规章25/2000来具体说明。如今，印尼正着手研究修改这两部分的法律，以期使其能更好地充分适应环评管理工作的实际需求。印度尼西亚的环评相关法规可追溯至1997年颁布的《环境保护管理法（23/1997）》。该法第三条规定需要及时进行环境影响评价的范围是可能会对国家环境质量造成重大不良影响的规划。2006年，印度尼西亚环境部正式发布国家环境部规范（2006年第6号），其中对环评规定成为印尼环评指导性法规。同年,印尼发布了首批建设项目“正面清单”，该清单就建设项目环评类型及相应所对应的

项目环评标准要求进行了详细分类。按照规定，被列入环评清单项目中的建设项目中还需提交环境管理工作计划与环境监督工作计划。同时，以下领域需要进行完整的环评：环境防务、农业、渔业、林业、交通、卫星信息科技、工业、公共事业、能源与天然矿业、旅游业、核电、危险废物综合处理、基因技术工程。总体而言，印度尼西亚的环评制度在长期积累完善中获得了很多改进，但受其岛屿众多、管理分散的体制约束，其监察与执法能力有待加强。很多重大环境影响事件更多是通过民间组织、媒体渠道曝光获得政府重视。

六、未来展望

印尼最近的环境政策和发展目标主要集中在以下几个方面：

1、能源转型：

根据《印度尼西亚能源转型展望2024》报告，印尼政府计划到2050年逐步淘汰煤炭，目标在2060年实现零排放。政府和国有企业如PLN和Pertamina正通过设定可再生能源目标和投资新项目，推动这一转型。

2、绿色经济机遇：

印尼在2024年的投资展望中强调了绿色经济的发展，特别是在减少温室气体排放和促进可再生能源方面。政府承诺采取雄心勃勃的措施，成为全球环保经济的领导者。

3、国际合作：

在2024年印度尼西亚-日本环境会谈中，讨论了应对气候变化、环境污染和生物多样性丧失的紧迫挑战。会议强调了通过国际合作实现环境保护目标的重要性。

4、重点行业和投资方向：

重点投资领域包括基础金属工业、交通和仓储、电信，以及房地产和工业区。这些领域将通过外资（如来自新加坡的投资）推动印尼的可持续发展。

这些政策和目标表明，印尼正积极推进环境可持续发展，通过政策调整和国际合作应对环境挑战。

转引自全联环境商会微信公众号，2024年9月10日

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